王信茂八字方针阐述:水电开发大格局是如何形成的

来源:中国能源报          作者:          摄影作者:         发布时间:2018-01-10 14:36     【字体:

曾任水电部西北勘测设计院副院长,能源部、水利部水利水电规划设计总院副院长,电力工业部规划计划司副司长、司长,国家电力公司计划投资部主任,电力工业部(国家电力公司)三峡工程办公室主任,国家电力公司动力经济研究中心主任。上世纪90年代,在原电力工业部规划计划司任副司长、司长和在担任原国家电力公司计划投资部主任期间,直接参与了贯彻“流域、梯级、滚动、综合”开发水电八字方针的规划及实施工作。


我国水能资源极为丰富,但至“七五”(1986-1990年)末开发利用的程度很低,开发的潜力很大。党中央国务院对开发利用水能资源非常重视,一直把优先开发水电作为我国能源工业发展的一条重要政策。针对我国水能资源分布呈现流域性强的特点,以及通过流域调度使水能资源充分发挥其最大经济和社会效益的需要,国务院决定在水电建设上推行了“流域、梯级、滚动、综合”开发的八字方针。

上个世纪90年代以来,水电建设认真贯彻落实八字方针,借鉴国外的先进经验,根据已建和规划建设的布局,依据《公司法》,创新思路和不断探索,尽可能有计划地按流域组建流域水电开发公司,解决了困扰水电建设多年的资金严重不足问题,对促进水电大开发起到了重要作用,也决定了当前我国水电开发的市场格局。同时,对于解决当前水电行业存在的“一条江、多家业主”的问题——包括掣肘水电站建设、阻碍各梯级电站能力和综合效益发挥等,八字方针也具有极高的镜鉴意义。

八字方针的提出缘由

“流域、梯级、滚动、综合”开发的八字方针是在“八五”(1991-1995年)期间提出的,当时水电建设总的形势是不断推进改革开放。

利用外资和集资办电,为我国水电建设和发展引入了新的模式与理念。1984年,鲁布革水电站成为我国第一个使用世界银行贷款的大型水电工程,开创了管理体制和建设模式改革的先河,形成了轰动全国的“鲁布革冲击波”,使招标承包制得以在水电系统乃至全国的基本建设行业全面推行,最终冲开了实行了几十年的自营体制。水电建设体制改革迈出重要的一步,同时也引进了国际建设市场规则。

从1986年起,鲁布革经验在全国范围内推广,一些电站建设竞相开展了建设管理体制改革的尝试,广州抽水蓄能、岩滩、漫湾、水口、隔河岩等5个百万千瓦级水电站纷纷实行了“业主负责制、招标承包制、建设监理制”的管理模式,新的管理体制和运行机制使这些项目在工期、质量、造价等方面取得了公认的成绩和进步,被业内誉为“五朵金花”。

1993年党的十四届三中全会召开前夕,理论界对“公司制”进行了讨论。水电建设虽然已经推行了业主负责制,但是新旧制度的关系还没有从根本上理顺。根据《公司法》和现代企业制度的要求,水电建设系统需要进一步把业主负责制推进到公司制。

可以说,当时的水电在全国各行业的改革中处于领先地位,同时更进一步的改革也势在必行。

另外,当时各方水电建设积极性高涨。早在1992年,时任国务院副总理邹家华主持国家计委主任办公会议,研究提出了1991—2000年我国水电新增装机4500万千瓦、2000年全国水电装机容量达到8000万千瓦的目标。这极大地调动了地方政府和各级电力部门兴办水电的积极性。“八五”期间,由于中央和地方政府的大力支持,水电投产形势也是比较好的,全国大中型水电投产一年迈上一个新台阶——1991年新增115万千瓦,1992年213万千瓦,1993年335万千瓦,1994年又上升到447万千瓦,连年创出投产水电装机容量的新高。到1994年底,水电装机容量已达4906万千瓦,年发电量1668亿千瓦时。

但当时行业存在的问题同样突出。一是水电投产后劲不足,如无新的政策措施,从1995年起水电投产规模将开始走下坡路,水电装机比重也在逐年下降,“六五”(1981—1985年)末为30%,到1994年底已降到24.54%。二是水电开工规模严重不足。由于当时国家把抑制通货膨涨作为经济工作的首要任务,采取了各项宏观调控措施,包括严格控制固定资产投资规模。比较乐观的估计是,“八五”电力部门归口的大中型项目只能开工1100万千瓦左右,不到计划规模2400万千瓦的一半。三峡枢纽在“八五”开工,但因工程巨大,到2003年才能投产第一批机组。因此,这种状况将直接影响“九五”(1996—2000年)的投产规模。导致2000年水电装机达到8000万千瓦的目标要推迟两年左右才能实现。

之所以产生以上问题,表面上看,主要原因是资金问题,但从深层次分析,实际上还是体制机制问题。因为水电建设投入大、工期长,当时以中央财政拨款及以后拨改贷的发展方式,已很难支持大规模的水电建设。而国内和国外的经验表明,要想加快开发速度,水电建设需要建立一种可以“自我积累、自我发展”的体制机制。“流域、梯级、滚动、综合”开发的八字方针,就是在这种大背景下提出的应对之策。

体制机制创新的设想

八字方针涉及深层次的体制机制问题,关系水电行业此后的发展走向、格局,是大政策,所以国家和电力工业部都非常重视。

从1994年下半年,电力部在分管规划(计划)的查克明副部长和分管水电开发的汪恕诚副部长领导下,多次组织部内有关司局总结、研究“八五”以来水电投资建设的情况及经验,并借鉴国外的先进经验,认为水电开发必须深入贯彻“流域、梯级、滚动、综合”开发的八字方针,创新建立流域水电梯级滚动开发的体制机制。如果不建立自我滚动开发的体制机制,“加快开发水电”将永远停留在口号上。

1995年2月,电力部规划计划司(以下简称部计划司)在京召开了“加快水电开发政策讨论会”,水电农电司等有关司(局)参加了会议,就有关“水电政策总体设计”上的几个关键问题进行了研讨:一是盘活存量,解决好资本金和融资问题。应成立流域或地区性水电开发公司,必须把过去已建成的水电站划给这些公司。二是国家政策要倾斜,应从水电工程特点出发,制订有利于国家和地方、有利于合理和加快水电开发的政策。三是推行现代企业制度。四是研究水电开发政策重点在西南。

这次会议就是讨论如何具体细化、部署落实八字方针的问题。会后,部计划司向部领导汇报了关于流域水电梯级滚动开发体制机制创新的设想:

首先就是要创新思路。主要包括了3个方面:一是在一个流域内要按现代企业制度的要求组建一个流域水电开发公司(以下简称流域公司),实行梯级连续开发,可以使设计施工流水作业,充分利用已有的交通、通讯设施和施工辅助企业等,提高劳动生产率,缩短工期,降低造价,提高工程经济效益。同时通过梯级连续开发,可以形成规模经济,便于组织电力集中外送。二是对于国家批准的流域公司,基本作法是在一条河流(河段)上,由国家投资建设的水电站作为启动电站(或叫母体电站),电站投产后的全部收益滚动开发下一个梯级电站。然后再拿这些电站的收益去滚动开发下一个电站,这样一个梯级一个梯级靠自已滚动发展。三是为了加快水电开发,在一定的时期内,国家和地方还要对流域公司的新建项目投入一定的资金。

可以看出,所有这些政策思路都是非常务实的——要能保证“流域、梯级、滚动、综合”的方针真正落地。

在具体筹划方面,我们的设想主要有4条:一是根据我国水能资源的开发条件,以及目前开发的现状和前期工作完成情况,部计划司经过研究、测算后,认为在湖北清江、贵州乌江、四川宝兴河、黄河上游(青海段)、湖南沅江、四川雅砻江、长江中上游干流等河流(河段)基本具备滚动开发的条件。二是为了不给国家财政产生太大的影响,我们建议在具体操作的步骤上分期分批实施。初步计划在近两手内先改造完善清江和乌江两个流域公司,使其具有滚动开发机制,同时,再以滚动模式新组建宝兴河和黄河上游(青海段)流域公司。三是流域公司要发挥好资源所在地区办电和用电地区投资的积极性,对于具有区域性能源基地的重要河流,要打破省(区)界限,除国家政策性投资外,投资主体应多元化。可根据各流域特点在明确产权的基础上,本着有利于调动国家、地方和企业积极性的原则,因地制宜地按不同方式组建。四是根据国务院领导确定的“电厂与电网分开建设”的原则,我们认为,流域开发公司作为独立法人,其任务只是开发电站,不经营电网,公司与电网签订上网合同,向电网卖电,并服从电网的统一调度。

这些创新思路、具体筹划已经搭建起了比较完善的框架。现在看来,水电行业也基本上是在此框架内发展壮大的。

得到高层领导充分肯定

当然,我们还提出了多个需要在国家层面研究解决的相关问题,主要是鼓励、扶持政策,并建议电力部领导向国务院提出这些问题。电力部的领导充分肯定了创新思路、具体筹划和相关建议,并决定按此向国家计委、国务院领导汇报解决存在问题,出台相关支持政策。同时,决定纳入全国电力发展“九五”计划和1995年和1996年的年度重点工作。这些创新设想也得到国家的充分肯定。

1995年2月8日,邹家华副总理在听取电力部史大桢部长、查克明副部长关于电力发展“九五”计划汇报时,对水电开发与水电投入问题明确指出:“水电要实行‘流域梯级滚动’开发,要以流域公司的形式组织开发,并实行‘大中小结合、高低水头结合’,水电的比重要提高,要研究水电发展的政策。”

1995年5月31日,李鹏总理在听取国家计委和电力工业部汇报“九五”电力计划和2010年远景目标规划时指出:“水电要走出一条‘以电养电’滚动发展的路子,三峡建设一部分资金就是靠葛洲坝的利润和折旧提供的,另一部分资金来源于每千瓦时电加4厘钱。21世纪前10年,三峡的1820万千瓦装机容量将先后投产,每年有巨大的利润,可以用这笔资金建设上游的水电站。三峡工程和二滩工程投产后,将更有条件对长江上游干、支流水力资源实行梯级滚动开发。”

1996年1月12日,邹家华副总理在主持听取电力部关于水电建设资本金等问题汇报时指出:“水电发展的‘流域、梯级、滚动、综合’‘八字方针’,经实践证明是符合客观实际、行得通的,是有效益的;现在全国水电从容量上看才开发13%,水电的发展速度是太慢了,应加快水电开发,今天出席会议的各部门都强调了加快水电开发的重要性并表示支持。现在需要一条河一条河地研究滚动开发问题,如湖北清江、四川南桠河、湖南沅江、黄河上游段等。”

另外,在1996年3月由第八届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中也明确:水电要实行流域梯级滚动开发,大中小结合、高低水头并举、综合利用的原则。

至此,八字方针在我国最高层级的规划中,都已经得到肯定。

积极推进流域梯级滚动综合开发

从具体实施上看,根据1993年党的十四届三中全会提出的“建立社会主义市场经济体制”和《公司法》,电力工业部及国家电力公司在促进和加强流域水电开发方面,都进行了积极而有益的尝试。本着先试点、后推广,并结合国家关于水电开发的规划,在水电丰富的地区和流域,陆续改制完善、组建了若干家流域开发公司。

第一个要说的是湖北清江水电开发有限责任公司。清江是长江在湖北境内的第二大支流。1987年1月,清江水电开发公司(以下简称清江公司)由原国家能源投资公司和湖北省合资,经湖北省人民政府批准成立,具有对清江流域的开发权和经营管理权。清江公司建设的第一座水电站是隔河岩水电站(120万千瓦)。到1994年底,该电站4台机组已全部并网发电。此后,按照《公司法》的原则,该公司进行了相关改制、完善。1995年10月,国家和湖北省作为出资方,共同组建了湖北清江水电开发有限责任公司,明确将隔河岩电站作为清江流域滚动开发的启动电站,滚动开发清江干流上的高坝洲(25.2万千瓦)和水布垭电站(160万千瓦)。

清江水电开发有限责任公司是水电行业第一家由业主负责制公司向现代企业制度转变的企业。1996年1月,邹家华副总理在听取湖北省关于清江流域水电滚动开发的汇报后指出:“希望清江流域水电开发要按‘流域、梯级、滚动、综合’‘八字方针’走出一条路子,做出样板来。”

1997年清江公司被国务院确定为我国第一家“流域、梯级、滚动、综合”开发试点单位。到2008年8月,清江最后一个梯级——水布垭电站全部机组投产发电。至此,我国首个水电“流域、梯级、滚动、综合”开发项目建设目标基本实现。

此后,我们还完成了贵州乌江水电开发公司的改造和完善。乌江水电开发公司是1990年经国务院同意、原国家计委和能源部以能源水电[1990]372号文批准按流域组建水电开发公司,负责乌江干流规划共有10座水电站、总装机容量为736万千瓦的开发。由于乌江水电开发公司是我国第一个按流域开发组建的公司,有一些方面不符合《公司法》的规定。公司尚未成立董事会,存在政企不分、产权不清的问题。经国家电力公司、贵州省充分协商,1999年7月将原公司改制为贵州乌江水电开发有限责任公司,从组织管理上加强和保证流域滚动开发。2013年6月,乌江流域贵州境内最后一级电站——沙沱水电站的全部投产。

另外,要说说雅砻江流域的水电开发。雅砻江是长江上游金沙江最大的支流,其干流规划建设21座水电站,规划可开发装机容量3000万千瓦,其下游二滩水电站装机容量330万千瓦。1989年由能源部批准成立了二滩水电开发公司,是二滩水电站的业主。1995年2月,二滩水电开发公司改组为二滩水电开发有限责任公司。在构建市场经济模式的公司中,二滩水电开发有限责任公司不断改革,积极创新,对我国水电企业建立现代企业制度提供了重要的示范作用。2003年10月,国家发展改革委发文,明确由二滩公司“负责实施雅砻江水能资源的开发”,“全面负责雅砻江流域水电站的建设与管理”,在国家层面确立了二滩公司在雅砻江流域水能资源开发中唯一主体的地位。2012年11月,二滩水电开发有限责任公司正式更名为雅砻江流域水电开发有限公司。

上述这些案例都是对已有公司的改制和完善。此外,我们还按《公司法》的要求,组建了黄河上游水电开发有限责任公司,负责黄河上游的水电开发。

现在看来,上世纪九十年代和本世纪初的流域开发公司工作推进成果相当丰硕。形成了多家知名的流域公司。例如,为开发长江、兴建三峡工程,1993年9月经国务院批准,正式成立了中国长江三峡工程开发总公司,公司为国有独资。2002年,国家正式授权中国长江三峡工程开发总公司滚动开发金沙江下游河段的溪洛渡、向家坝、乌东德、白鹤滩4座巨型水电站。这4座电站的总装机容量达4600多万千瓦,相当于两个三峡电站的规模。2009年9月更名为中国长江三峡集团公司。

另外,还有1991年5月组建的四川华能宝兴河开发公司、1992年9月组建的广西桂冠电力股份有限公司(是全国水电建设第一家股份公司,兴建的百龙滩水电站则是全国第一家依靠股份制集资兴建的中型水电站)、1993年3月组建的甘肃小三峡水电开发有限责任公司、1995年成立的湖南五凌水电开发有限责任公司、2000年6月成立的四川杂谷脑水电开发有限责任公司、2000年11月成立的大渡河流域水电开发有限公司、2001年2月成立的澜沧江水电开发有限责任公司等流域公司。

这些流域公司也构成了我国水电开发的基本格局。

流域水电开发公司成就瞩目

现在看来,流域水电开发公司以本流域水系的水能资源为开发对象,由国家赋予水系的流域开发权,以水电项目建设和后续营运为战略业务单元,以促进实现流域整体经济、社会、环境等效益最大化为目标,通过不断改革创新,真正贯彻落实了“流域、滚动、梯级、综合”的八字方针:

“流域”——河流水能资源的自然特性决定了对相对独立的一条河流的水能资源的开发利用必须作为一个整体来考虑。由一个流域水电开发公司对相对独立的一条江河进行水能资源开发是实现流域水能资源合理开发和环境保护的最佳形式和保障。

“滚动”——流域水电开发公司以母体电站为起点,通过母体电站的运营,以其收益实现后续项目开发的连续性;提高了梯级电站建设、运营的管理效率和资源的使用效率。

“梯级”——水能资源开发的自然特性及上下游电源点的内在联系决定了流域水电开发应该科学规划、有序分步实施。

“综合”——在水能资源开发的同时,通过综合开发流域范围内相关资源,比如旅游、渔业、航运、农业和生态保护等,实现“流域”原则所追求的整体社会、经济、生态环境等效益。

流域公司从业主负责制到项目法人责任制是一次根本性的转变。改制后的流域公司作为“独立电厂”,为电力体制改革和建立电力市场创造了有利条件,并对进一步推进流域水电开发公司的组织发展、加快水电开发、实现向市场经济接轨和与国际接轨起到了重要作用。

时至今日,众多流域公司已经发展壮大,取得了辉煌成就,不少流域公司已逐步发展为多主体共同投资的综合性能源公司。这些流域公司有一些共同的特点:

一是它们在项目开发上走的是市场机制的路子,通过招投标优选设计、施工、设备供应单位,保证项目在质量、造价、工期的可控和优化。

二是在流域开发和运营上实行一体化管理,自主在金融市场上寻求银行贷款、外资、发行债券、上市发行股票等等,拓宽了资金来源管道,较好地解决了资金不足的问题,因而便于投资的滚动和放大。

三是有些流域公司与电网达成一致,对流域梯级的水情和电力实行统一的梯级调度,使水能资源得到优化配置而得到最合理的效益。同时,按梯级和跨流域补偿联合调度,实施水量、电力联合调度,有利于实现水电站群的安全和效益的最大化。

四是多数流域开发公司的结构中,代表着地方政府利益的地方公司参与其中,便于将开发过程的移民安置及流域开发中涉及的环保以及地方经济发展很好地进行结合,力求使各方面的矛盾关系得以合理解决和协调,促进了水电开发与区域经济和社会发展、环境保护的和谐统一。

受益于此,我国水电开发快速发展,目前装机已达3.4亿千瓦,发电量超1万亿千瓦时,两者均是1994年的6倍多。

更具现实意义的是,目前我国水电行业有的问题仍然可以按照这一思路解决。如针对有些地区水电开发中一条河流存在多个投资开发主体,使得电站运行调度上无法达到默契配合,因而不能最大限度发挥各梯级电站能力和效益的问题,除研究建立梯级电站的效益补偿机制外,建议多投资主体按照现代企业制度的理念,组成流域开发股份合作的现代企业,实现全流域梯级联合调度,使同一条河流上的梯级电站发挥更好的效益,实现多赢。

同时,我国水电发展需要进一步关注建设过程中的防洪、灌溉、航运、生态补偿与流域管理等社会性功能,更加重视水资源的综合利用。可以考虑建立统一的流域管理委员会,做好精细化管理,为整个流域的生态环境和经济社会发展服务。

现在总体看来,八字方针是适合我国水电发展实际的。未来怒江、黑龙江、雅鲁藏布江的水电开发,也应遵循“流域、梯级、滚动、综合”开发的“八字方针”。

(责任编辑:刘元秀)